Enquête sur le système de gouvernance au Canada

Conception de la responsabilité
dans la Loi fédérale sur la responsabilité

- Sandra L. Smith, dirigeante nationale, Parti marxiste-léniniste du Canada -

Le corps politique au Canada est aux prises avec un grave problème: des modifications importantes sont apportées aux institutions et à la façon de faire les choses mais le public est maintenu dans l'ignorance ou désinformé au sujet de ces mesures et de leurs ramifications. Certaines de ces modifications se retrouvent dans la Loi fédérale sur la responsabilité déposée au parlement canadien le 11 avril 2006, à l'ouverture du parlement suite à l'élection du gouvernement minoritaire de Stephen Harper. Le projet de loi comme tel est énorme (il fait environ 250 pages) mais la grande majorité des gens savent très peu de choses à son sujet. Il modifie une soixantaine de lois et institue plusieurs nouvelles lois, comme la Loi sur le conflit d'intérêt. Il élargit le champ d'action de la Loi de l'accès à l'information pour inclure 17 nouveaux organismes, sept agences et quatre fondations. Il met sur les tablettes les amendements proposés par le Commissaire de l'accès à l'information et un document de travail sur l'accès à l'information. Le gouvernement l'a présenté avec un Plan d'action contenant des mesures à appliquer immédiatement, sans l'approbation du parlement. Le Plan d'action comme tel est déjà mis en application.

Harper a réussi à mettre les partis de l'opposition à la Chambre des communes sur la défense concernant la responsabilité, à tel point que la loi et ses plus de 200 amendements déposés en chambre [entre autres la substitution du terme «imputabilité» par «responsabilité»] ont été adoptés à l'unanimité. La loi est maintenant étudiée par un comité du Sénat qui entend une soixantaine de témoins.[1]

La conception de responsabilité du gouvernement Harper

La Loi fédérale sur l'imputabilité était la pièce maîtresse de la campagne électorale du Parti conservateur à l'élection 2006. Elle devait être un moyen de garantir «la responsabilité et le changement» et de surmonter la corruption du gouvernement libéral. C'était censé être une réponse au rapport de la Commission Gomery et à certains problèmes qu'on disait hors du champs de compétence de la Commission. La loi et le Plan d'action ont été présentés comme des «mesures de lutte à la corruption» et le début d'«une ère nouvelle de responsabilité gouvernementale».

Lors du dépôt du projet de loi, le premier ministre Stephen Harper avait dit: «Avec la Loi fédérale sur l'imputabilité, nous créons une nouvelle culture de responsabilité qui changera à jamais la façon faire les choses à Ottawa». John Baird, président du Conseil du trésor, qui a présenté le projet de loi au nom du gouvernement, a dit: «La responsabilité est le fondement du système de gouvernement responsable au Canada. C'est elle qui garantit au parlement et aux Canadiens que le Gouvernement du Canada se sert des ressources publiques à bon escient et efficacement, et qu'il répond de ses actes.»

Quelle est donc la conception de la responsabilité du gouvernement Harper?

Au lendemain de l'élection de 2006, le Parti marxiste-léniniste du Canada notait:

«Nous verrons ce que Stephen Harper entend par imputabilité. Il a déjà dit que le premier geste de son gouvernement serait d'adopter la Loi sur l'imputabilité fédérale. De ce que nous avons vu jusqu'à présent des gestes et paroles de Harper, c'est évident qu'il n'entend pas instituer la responsabilité sociale du gouvernement. Sa notion d' imputabilité est la même que Paul Martin. Il va sans doute faire adopter de nouvelles règles et procédures de surveillance, mais rien qui s'attaque à l'origine de la corruption et du conflit d'intérêt, ou même qui identifie correctement ce qu'est la corruption et le conflit d'intérêt.»[2] Cette prédiction a été confirmée.

La conception de la responsabilité dans la Loi fédérale sur la responsabilité et le Plan d'action qui l'accompagne se résume à la surveillance: on établit des règles claires et on punit les fautifs. Elle ne diffère pas, fondamentalement, de la conception comprise dans les deux initiatives précédentes de responsabilisation, la première par le gouvernement libéral de Jean Chrétien en mai 2002 et la seconde par le gouvernement libéral de Paul Martin. À noter que ni l'une ni l'autre de ces initiatives n'a empêché la corruption ou le conflit d'intérêt.

L'initiative de mai 2002 comprenait un plan d'action en huit points instituant de nouvelles lignes directrices, une nouvelle procédure de nomination du Conseiller en éthique, une Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, un Code de conduite pour les députés et sénateurs, des limites sur les contributions politiques et une réglementation des courses à la direction des partis politiques.[3] Puis Paul Martin a institué d'autres mesures de ce genre et nommé une commission d'enquête présidée par le juge Gomery.

La conception de la responsabilité des libéraux et conservateurs, appuyées par tous les partis politiques présentement à la Chambre des communes, fait appel à «des lois plus sévères» et des lignes directrices plus strictes. Sa portée est purement administrative (non politique) et sa conséquence est de criminaliser des individus, les «fautifs». Les critères pour établir les fautes ou les méfaits sont imprécis et ont fait l'objet de délibérations précipitées. Ils semblent très arbitraires. Le PMLC croit que tout le processus et toutes les décisions prises en conséquence sapent les fondements de ce qu'on appelle le système de gouvernement responsable. L'incohérence qui en résulte pose encore plus de problèmes pour les partis politiques eux-mêmes, qui contrôlent le processus, sans parler du tort qu'elle fait au corps politique. Ainsi, loin de résoudre les problèmes de corruption et de conflit d'intérêt, les querelles inter et intra partisanes s'intensifient en même temps que la corruption et le conflit d'intérêt. Cela mène à l'approfondissement de la crise du système de gouvernement de parti, à la perte de confiance des citoyens dans les partis politiques, le parlement et la démocratie et à l'imposition éhontée d'un ordre du jour caché, celui de subordonner de plus en plus l'économie canadienne à celle des États-Unis des Monopoles d'Amérique du Nord et l'État canadien à l'État américain et d'entraîner le Canada dans la quête de domination mondiale de l'impérialisme américain.

La Convention de l'ONU contre la corruption

On dit que cette loi est pour lutter contre la corruption et répondre aux obligations internationales du Canada à combattre la corruption, mais elle fait fi d'un élément crucial du régime de droit international enchâssé dans la Convention interaméricaine contre la corruption, adoptée le 29 mars 1996 et signée par le Canada, et la Convention des Nations unies contre la corruption signée par le Canada le 21 mai 2005 mais non ratifiée.[4] Stephen Harper se sert du fait qu'elle doit être ratifiée prochainement pour presser le Sénat à adopter la Loi sur la responsabilité.

L'article 13 de la Convention des Nations unies contre la corruption, avec comme sous-titre «Participation de la société», se lit:

«1. Chaque État Partie prend des mesures appropriées, dans la limite de ses moyens et conformément aux principes fondamentaux de son droit interne, pour favoriser la participation active de personnes et de groupes n'appartenant pas au secteur public, tels que la société civile, les organisations non gouvernementales et les communautés de personnes, à la prévention de la corruption et à la lutte contre ce phénomène, ainsi que pour mieux sensibiliser le public à l'existence, aux causes et à la gravité de la corruption et à la menace que celle-ci représente. Cette participation devrait être renforcée par des mesures consistant notamment à:

a) Accroître la transparence des processus de décision et promouvoir la participation du public à ces processus; [...]»

Dans son traité Corruption: Definitions and Concepts, Inge Amundsen identifie les principales formes de corruption comme étant l'utilisation de pots-de-vin, le détournement de fonds, la fraude et l'extorsion. Elle écrit:

«Le rôle décisif de l'État est reflété dans la plupart des définitions de la corruption. La définition conventionnelle de la corruption est la recherche de richesse personnelle par une personne qui représente l'État et l'autorité publique. C'est l'usage à mauvais escient de biens publics par des agents de la fonction publique pour le gain personnel. La définition dont se sert la Banque mondiale est que la corruption est l'abus du pouvoir public pour en tirer un avantage privé. Une autre description très en vogue est que la corruption est une transaction entre les acteurs des secteurs privé et public, par laquelle des biens collectifs sont convertis de manière irrégulière ou illégale en des biens personnels. (Heidenheimer et al. 1993:6)»

Amundsen cite Mushtaq Kahn qui définit la corruption comme étant «le comportement déviant par rapport aux règles officielles régissant la conduite d'une personne en position d'autorité publique afin d'en retirer personnellement profit, pouvoir ou statut.» (Kahn, 1996:12)»

Amundsen fait une distinction entre la corruption politique et la corruption bureaucratique («grande» contre «mesquine»). La corruption politique, c'est lorsque les décideurs se servent du pouvoir politique dont ils sont pourvus pour maintenir leur pouvoir, leur statut et leur richesse. C'est lorsque la formulation des politiques et des lois est faite de façon à donner un avantage à des politiciens et à des législateurs.

Elle écrit: «La corruption politique a des répercussions politiques plus importantes parce qu'elle influe sur la façon dont les décisions sont prises. La corruption politique sous-entend la manipulation d'institutions politiques et des règles de procédure et mène à l'altération des institutions gouvernementales. La corruption politique est une déviation par rapport aux valeurs et principes rationnels et juridiques de l'État moderne et mène à la déchéance institutionnelle. Le problème fondamental de la corruption politique est l'absence de volonté politique de s'attaquer au problème: les détenteurs du pouvoir ne veulent pas changer un système dont ils sont les principaux bénéficiaires.»[5]

Ni la Commission Gomery ni le gouvernement Harper ne s'intéresse à «la déviation par rapport aux valeurs et principes rationnels et juridiques de l'État moderne» qui a mené et qui mène à «la déchéance institutionnelle». Le PMLC croit que, cela étant, les mesures comprises dans la Loi sur la responsabilité ne vont qu'accélérer la déchéance institutionnelle plutôt que de l'endiguer.

La Commission Gomery

La Commission Gomery a été créée le 9 février 2004 par le cabinet fédéral de Paul Martin. Son mandat était le suivant:

a) de faire enquête et de faire rapport sur les questions soulevées, directement ou indirectement, par [le] Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, novembre 2003, concernant le programme de commandites et les activités publicitaires du gouvernement du Canada, notamment:

i) la création du programme de commandites,
ii) la sélection d'agences de communication et de publicité,
iii) la gestion du programme
iv) la réception et l'usage de fonds ou de commissions octroyés à l'égard du programme
v) toute autre question directement liée au programme que le commissaire juge utile à l'accomplissement de son mandat.

Parlant des illusions créées à propos de la Commission Gomery, le PMLC écrivait:

«[...] le scandale des commandites a permis de révéler un peu plus le problème fondamental: le système de démocratie représentative dominé par les partis, les lois électorales conçues spécifiquement pour permettre seulement l'élection de partis politiques et pour enlever tout pouvoir réel au peuple. Le résultat de la commission sera donc de parler d'allégations de malversations de fonds publics par un certain parti politique pour financer sa campagne électorale, mais en détachant tout cela du système politique comme tel, système dans lequel le peuple est traité comme une simple masse votante. Ni la Commission Gomery, ni le Comité des comptes publics ne vont aborder cette question fondamentale.»[6]

On a bien vu que cet aspect fondamental du scandale des commandites a été complètement ignoré par la Commission Gomery et le gouvernement. En fait, ni la Commission Gomery, ni le gouvernement Harper ne s'intéresse à la responsabilité politique. La Commission Gomery situe le problème de responsabilité dans le domaine administratif en général (définition des responsabilités) et plus spécifiquement dans l'ingérence partisane dans l'administration des programmes et, dans une certaine mesure, dans les mécanismes censés tenir le gouvernement responsable, comme les comités parlementaires.

Le problème de l'ingérence partisane est attribué à certains individus qui se conduisent mal. Là-dessus, comme sur d'autres aspects identifiés, on propose des mesures administratives pour régler le problème. On présume que ces mesures, si elles sont correctement appliquées, rétabliront la responsabilité du gouvernement envers le parlement et du parlement envers la société.

Dans le préambule de Rétablir l'imputabilité, le juge Gomery brosse un tableau du fonctionnement de la responsabilité du parlement dans la démocratie canadienne.[7]

Dans les grandes lignes il dit ceci:

«Le principe de la suprématie du Parlement veut que cet organe soit investi du pouvoir d'adopter des lois qui donnent des pouvoirs aux ministres et au reste de l'exécutif, et d'exiger que ceux-ci lui en rendent compte.»

«C'est par le truchement des lois et du processus budgétaire que le Parlement confère un ensemble de pouvoirs et de ressources au gouvernement, lequel doit lui rendre des comptes sur la façon dont il les utilise.»

«Les ministres et la fonction publique constituent la branche exécutive du gouvernement, qui tire ses pouvoirs et son autorité du Parlement. Elle doit rendre des comptes au Parlement et, par son intermédiaire, à la population canadienne.»

«Le principe de la responsabilité ministérielle veut que les membres du Cabinet, qui chapeautent la branche exécutive à titre individuel et collectif, soient investis de la responsabilité générale et du pouvoir de gouverner.»

«Le principe de la primauté du droit constitue un cadre d'ensemble qui tout à la fois permet et limite l'action gouvernementale.»

Le juge Gomery écrit:

«Le Parlement est la tribune centrale où le gouvernement est directement tenu imputable de ses politiques et de son administration. Les ministres doivent collectivement lui rendre compte des politiques et des actions ou de l'inaction du gouvernement, la sanction ultime venant de la population à l'occasion des élections générales.

«Le Parlement tient le gouvernement imputable de deux façons. Premièrement, le Cabinet doit lui rendre des comptes sur ses politiques, ses réactions aux défis auxquels est confronté le pays, son administration de la fonction publique ainsi que la conduite des affaires de l'État. Deuxièmement, le Parlement tient le gouvernement imputable a posteriori de la façon dont il a utilisé les pouvoirs et les ressources qu'il lui a confiés. Cette imputabilité porte sur la gestion des affaires publiques, pas sur les politiques du gouvernement, et ce sont les responsables de la gestion qui doivent l'assurer.»

La position du PMLC

Le PMLC croit que le problème fondamental de cette interprétation est que la conception de la responsabilité est détachée du siège du pouvoir souverain et des intérêts qu'il est censé protéger. Tant qu'on ne répondra pas à la nécessité historique d'investir des citoyens du pouvoir souverain, on ne résoudra pas le problème de la responsabilité.

Dans Un pouvoir à partager, publié en 1993, Hardial Bains, alors dirigeant national du PMLC, parle entre autres de la façon dont se pose le problème de la responsabilité dans le système de gouvernement au Canada.

«[...] il demeure que si les citoyens ne sont pas investis du pouvoir souverain et ne disposent pas de mécanismes leur permettant d'exercer le pouvoir souverain, ils ne sont pas libres de choisir ceux qui gouvernent en leur nom. Les partis politiques disposent littéralement d'un monopole exclusif en cette matière. [...]

«En fait, il n'existe pas de mécanisme obligeant les élus ou les gouvernements à rendre des comptes à l'électorat. Le seul recours des citoyens est d'élire un autre gouvernement aux prochaines élections. Il est intéressant de noter que la transparence et l'obligation de rendre des comptes ne servent leurs fins que lorsqu'elles détournent l'attention publique du fait qu'au bout du compte le gouvernement domine le processus du début à la fin. Ce sont les dehors dans lesquels s'enveloppe le pouvoir exécutif pour cacher le fait qu'il est l'unique pouvoir décisionnel.

«Ce sont là autant de moyens servant à priver l'électorat de son droit de participer à la direction des affaires de la société. [...]

«Les différentes réformes du processus ont pour effet de transformer ces différentes juridictions en des pouvoirs absolus. Ceux qui ont accès au pouvoir politique ont quand même besoin d'un moyen de résoudre les contradictions dans leurs rangs et écarter le peuple du gouvernement. Le terme démocratie en vient à signifier l'emploi d'une forme démocratique pour atteindre des fins non démocratiques. La forme démocratique devient un simple vestige de la démocratie et de plus en plus synonyme d'une règle de droit servant à sanctionner le pouvoir des élites politiques. Pour le justifier on invoque les «précédents», la «traditions», les «institutions changeantes», la «démocratie telle que nous la connaissons», etc.

«Il existe un lien entre d'une part le pouvoir suprême et son origine et d'autre part le gouvernement et les intérêts qu'il sert. Et dans ce rapport, c'est le pouvoir suprême qui est dominant. Le processus ou le système politique facilite l'exécution des désirs du pouvoir suprême. Si l'évolution du processus politique se résume à l'extension du droit de vote, à la façon dont les voix sont comptées et à la réforme des procédures parlementaires, le pouvoir suprême demeurera hors de la portée des citoyens.»[8]

Partant de cette analyse, le PMLC a adopté le mot d'ordre: Pour nous, la responsabilité commence chez soi. C'est la reconnaissance du fait que lorsque la société est retenue dans son progrès et que toutes les voies permettant de régler ses problèmes sont bloquées, la classe ouvrière et le peuple assument eux-mêmes la responsabilité de changer la situation.

Aujourd'hui, pendant que s'intensifient l'offensive antisociale et l'effort pour engager le Canada dans les guerres agressives menées par l'impérialisme américain, le fait que le peuple est incapable de tenir le gouvernement responsable est un problème plus criant que jamais et il devient urgent d'y apporter une solution. Tant que les Canadiens ne participent pas à l'établissement de l'ordre du jour du gouvernement et qu'ils sont au contraire à la merci des priorités décidées par le gouvernement, les partis politiques et les médias, le principe de la responsabilité échappera au corps politique. Qui détient le pouvoir politique? Où réside le pouvoir décisionnel? Voilà les questions importantes qui ressortent de cette affaire. L'exercice du pouvoir est constitué d'une multitude d'éléments, mais le tranchant de la lutte du peuple pour exercer le pouvoir est la construction des organisations par lesquelles se placer en position d'influence en prenant position à la défense de ses droits et, de là, ouvrir la voie au progrès de la société et faire avancer la cause de la paix et des droits humains. C'est la seule façon de conjurer les dangers que font planer sur la société ceux qui sont au pouvoir aujourd'hui. Le programme du PMLC est d'encourager les travailleurs à devenir des politiciens ouvriers et que les politiciens ouvriers et les représentants du peuple élisent et se fassent élire pour former une Opposition ouvrière au parlement. L'Opposition ouvrière pourra aller plus loin et former un gouvernement anti-guerre qui répondra aux besoins du peuple au pays et à l'étranger.

Notes

1. Voir: «Loi C-2, la Loi fédérale sur la responsabilité: Mémoire du Parti marxiste-léniniste du Canada au Comité permanent du Sénat sur les Affaires juridiques et constitutionnelles, 7 septembre 2006», LMLQ Vol. 36 No 66, 8 septembre 2006.
2. Voir: «39e élection générale: La signification des résultats — Entrevue avec Sandra L. Smith, dirigeante du Parti marxiste-léniniste du Canada», LMLQ Vol. 36 No 1, 30 janvier 2006.
3. Voir: «Mémoire du Parti marxiste-léniniste du Canada sur le projet de loi C24», Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l'impôt sur le revenu (financement politique), soumis au Comité permanent sur les procédures et les affaires de la Chambre le 30 avril 2003. LMLQ vol. 33 no. 66, 19 juin 2003.
4. Il y a 140 signataires de la Convention des Nations unies contre la corruption et 61 l'ont ratifiée. Cuba l'a signé le 5 décembre 2005. La Chine et le Vietnam l'ont signée et ratifiée en renonçant à l'Article 66(2) qui dit que les États signataires peuvent régler les différents entre eux concernant l'interprétation de la convention par voie de négociation dans un délai de six mois, après quoi le différent est soumis à la Cour internationale de Justice.
5. Amundsen, Inge, «Corruption: Definitions and Concepts, Draft», 17 janvier 2000, Chr. Michelsen Institute Development Studies and Human Rights. Traduit de l'anglais par Le Marxiste-Léniniste.
6. Voir: «La grande illusion de la Commission Gomery», pmlc.ca, 16 août 2005. http://www.mlpc.ca/pmlc/Articles/F051002.htm.
7. Commission d'enquête sur le programme des commandites et les activités publicitaires, Phase 2: Rétablir l'imputabilité: Recommendations, 2006.
8. Bains, Hardial, Un pouvoir à partage: Une définition moderne du processus politique et un plaidoyer pour le renouveau démocratique, 1993, pp. 23-25.

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